以碳减排支持工具推动绿色金融发展的思考与展望

　　近年来，我国绿色转型发展成效显著，但也面临诸多挑战，还需要绿色金融持续精准赋能。经验表明，央行宏观调控和指导可充分调动金融市场参与绿色发展的积极性，提高金融赋能的连续性和稳定性。本文以欧洲、瑞典、匈牙利等地区和国家为样本，介绍分析了部分央行在抵押品范围绿色化、定向降准节能等方面的政策经验，建议我国加快制定如碳减排再再贴现等碳减排支持工具，构建结构化工具箱，系统化整体化提升绿色金融服务质效。

　　近年来，随着绿色发展理念逐步融入经济社会发展的各领域各环节，我国绿色转型发展成效显著，绿色产业不断发展、能源结构不断优化、污染防治成效明显。与此同时，也要看到，我国作为世界上最大的发展中国家和最大的能源生产消费国，推动经济社会全面绿色转型还面临着诸多挑战和困难。从我国来看，建立健全绿色低碳循环发展经济体系，实现“碳达峰、碳中和”目标，将是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，离不开金融行业长期、稳定、可靠的系统性支持。历史经验表明，要想充分调动金融市场的资金和积极性，单靠市场和金融机构的自发力量远远不够，还需要金融行业监管部门主动发挥宏观调控和指导的职能，多措并举、积极创新，聚焦核心环节、精准发力，才能真正推动金融市场更高质量的服务国家战略需求。

　　近一段时间以来，人民银行多次提出要加快研究制定碳减排支持工具，就是为了要进一步完善绿色金融政策框架和激励机制，加强对行业指导，创新设计结构化工具，打出政策组合拳，发挥政策合力，更有针对性的引导社会资本向绿色产业、节能产业、清洁能源产业等方面倾斜，助力实现“碳达峰、碳中和”目标，推动绿色金融更好赋能绿色转型发展。总体来看，尽快推出兼具激励性和灵活性的碳减排支持工具对于进一步完善绿色金融体系，打通政策传导难点堵点，助力国家战略决策落地实施，都将发挥重要作用。

　　从产品属性来看，不论是污染防治，还是生态环境建设，都具有鲜明的公共物品特征，外部性较强。根据经济学原理，强外部性的产品和服务以及配套的技术研发，与市场追求利润目标的本质有内在的冲突，应由政府部门提供。从历史经验来看，以政府提供的方式容易出现供给数量、效率和质量方面的问题，难以满足经济社会高标准高质量需求，仍然需要市场来填补供需缺口。因此，如何调动市场的积极性，尤为考验政策的有效性和精准性。总体来看，提高要素配置效率尤其是稀缺要素的配置效率，实现绿色发展相关公共物品的高质量供给，需要依靠政府“有形的手”和金融市场“无形的手”组合发力，由政府充分发挥宏观政策的导向作用，采用更具灵活性和针对性的政策工具，构建更适宜的货币金融环境，引导金融机构以市场化的方式推动政策落实落地。

　　当前，我国绿色转型发展正处于重要的窗口期和机遇期，实现“双碳”目标面临时间紧、任务重的严峻挑战，经济社会全面绿色转型发展对金融赋能的高质量需求持续加大，需要金融监管部门进一步加强政策的调控力度和节奏，向市场传递更加明确的信号，推动金融机构尤其是银行业机构加大对绿色经济发展的支持力度，实现政策直达实体经济，推动绿色金融政策落实落地、精准滴灌。

　　从我国来看，人民银行承担着制定货币政策和引导信贷导向的重要职能，金融机构尤其是银行业机构承担着政府和市场之间信息传导枢纽的角色。国家在绿色转型发展方面的部署举措，通过人民银行向银行业机构传递的越准确、越清晰、越有激励性，银行业机构就越能有效、有序的提升金融服务的质量和效率，以市场信号为风向标，持续推动相应产品、服务以及技术的市场化高质量生产和供给，促进绿色建材、清洁能源等绿色产业的快速、健康发展。

　　当前，随着金融市场层次和产品日益复杂，传统单一的政策工具较难发挥精准传递政策信号、及时引导社会资本的重要作用，政策传递的负外部性风险不容忽视。面对宏观调控的新挑战新特征，结构化政策工具应运而生。由多项政策工具集合而成的工具箱，在实践中表现出更具系统性整体性的优势，能够更好发挥宏观调控的稳定性、全面性和准确性，更好实现政府与市场的同频调整。总体来看，碳减排是一项跨行业、跨领域、跨周期的系统性工作，尤其需要货币政策工具持续、精准发力，打通堵点、解决难点、消除痛点。

　　从发展逻辑来看，绿色发展是高质量发展的必然要求，是实现发展方式由粗放型向集约型转型、提高发展效益的关键环节。从我国来看，作为全球第二大经济体，如何把握好绿色转型发展节奏和路径，推动实现更高质量、更有效率、更可持续、更为安全的发展，对贯彻执行宏观政策提出了更高的要求和挑战，对进一步完善结构性货币政策工具体系，加快新工具新手段的创新应用提出了更迫切的需求。

　　自新冠肺炎疫情爆发以来，全球经济受创低迷、复苏缓慢，国际经济局势越发复杂多变，单边主义和贸易摩擦主义抬头。有的国家为了恢复国际贸易优势，提高本国产品竞争力，以邻为壑，利用本国在绿色低碳方面的先发优势，将绿色标签作为新型的贸易软壁垒，频频在此类问题上制造贸易争端。有的国家发布声明，大幅提高碳减排量，意图对其他国家形成压力和发展压力，营造推动其他国家跟随的国际氛围。总体来看，全球以绿色为基础的新贸易规则正逐步形成，对我国建立“双循环”体系，带来一定程度的负面冲击。

　　从我国来看，提出力争实现“双碳”目标，对我国新时期新阶段的转型发展提出了较高挑战。一是预期完成时间更短。欧洲多数发达国家早在1990-2000年之间就已碳达峰，至2050年实现碳中和，有50-60年的调整期，而我国实现碳达峰的预期时间为10年，由碳达峰到碳中和的预期时间为30年，远低于欧洲发达国家。二是实现路径差异明显。产业转移是欧洲发达国家实现碳达峰的重要手段，将高污染高排放产业转向发展中国家，能够快速实现本国的碳排放量压降。从我国来看，实现“双碳”目标将主要依靠建立健全绿色低碳循环发展经济体系、推动绿色低碳发展来实现。三是所处发展阶段不同。从全球来看，欧洲国家多已经完成工业化，碳排放量在稳态中趋于下降，具有碳减排的现实基础。而我国正处于工业化的关键时期，对能源需求仍处于上升阶段，控制碳排放量的难度较大。

　　绿色发展转型不仅会深刻影响生产方式、产业结构，还会深刻影响到居民生活方式，必然是一个长期、渐进的过程，离不开金融体系持续、可靠的支持。加快发展绿色金融，是实现绿色发展的重要举措，也是供给侧结构性改革的重要内容。近年来，我国已经初步建立起以绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险、绿色信托、绿色ABS等产品为基础的绿色金融体系。但也要看到，我国绿色金融的发展与绿色转型的需求相比，还有明显不足。截至2020年末，境内绿色债券发行占比尚不足1%，绿色信贷余额占比约为当年信贷总额的7%，绿色基金尚处于起步阶段，绿色保险还处于试验探索期。总体来看，我国绿色金融发展还需要较强的政策引导和支持。

　　近年来，为持续引导金融机构积极创新绿色金融产品和服务，各国央行纷纷采取各具特色的政策支持工具，推动本国绿色金融发展，加大对绿色转型的支持力度。本文选取了从市场中立原则向“绿色优先”理念转型的欧洲央行、首个明确以绿色和可持续资产为投资标的瑞典央行、首个提供绿色建筑的匈牙利央行和坚持“经济发展不以牺牲环境为代价”政策方针的斐济央行为样本，对比分析各国政策的有效性和可操作性。这些国家的政策实践经验，对我国设计出台碳减排支持工具具有一定的借鉴意义。

　　长期以来，欧洲央行遵循市场中立原则，以保持欧元价格稳定为主要目标，但在现有阶段下，导致部分政策无法兼顾鼓励降碳的目标。比如，此前，欧洲央行批准的2700亿欧元企业债购买计划项目，就涵盖了大量碳密集型行业，导致筛选出的投资组合向碳密集型行业严重倾斜，将欧洲央行暴露于气候相关的风险之中。

　　为进一步向市场传递绿色低碳信号，改善气候相关风险敞口。自2021年1月1日起，欧洲央行已正式将票息结构与可持续发展业绩目标挂钩的债券（SLBs）纳入欧元系统信贷操作的抵押品。欧洲央行要求，SLBs必须与欧盟分类条例中环境指标规定的绩效目标以及与气候变化、环境退化有关的联合国可持续发展目标相关联。此外，若符合相关资格标准，SLBs债券也可纳入资产购买计划和大流行病紧急采购计划下的资产购买范畴。该政策实施为欧盟国家绿色金融发展提供了进一步的支持。

　　早在2019年，瑞典央行就明确表示，瑞典央行执行局决定将可持续性纳入央行风险和投资政策，将部分外汇储备投资于气候友好型资产，如绿色债券等相似产品。同时，瑞典央行将全面评估各国对实现可持续发展和应对气候变化做出的努力，并宣布了一项针对外汇储备的负面筛选计划，比如，出售加拿大阿尔伯塔省、澳大利亚昆士兰州和西澳大利亚州等高度依赖化石燃料的省份发行的债券等，以降低其外汇储备的可持续性风险。

　　2020年，瑞典央行再次提出将可持续性标准纳入央行的资产购买计划，成为全球首个明确以绿色和可持续资产为投资目标的央行。为应对气候变化对银行业机构的影响以及由不可持续性引发的金融风险，瑞典央行的购买计划将针对短期国库券、主权和市政绿色债券，以及由符合“可持续发展国际标准和规范”的发行人所发行的公司债券。此外，瑞典央行将测量并报告公司债券投资组合的碳足迹，从而激励企业自行测量并报告温室气体排放数据。瑞典作为北欧国家中坚定推动绿色发展的国家之一，瑞典央行“绿色先行”的坚决态度，对于本国绿色债券发展发挥了重要作用。

　　匈牙利建筑存量约占全国能源消耗的40%，且大部分建筑的技术和保温技术已经过时，具备通过降低建筑能源消耗、实现节能减排的市场基础。但长期以来，该国银行业机构在房屋审批中，并未将建筑物能耗特性纳入考察指标。针对这一情况，2019年，匈牙利央行就绿色住房优惠政策，提出了一项全新的计划，并凭此计划成为欧洲第一家优先对待绿色的中央银行。

　　该计划要求，凡在2020年1月1日至2023年12月31日期间购买、建造或翻修节能住宅的及客户可获得优惠利率。在此期间，银行业等信贷机构在提供绿色房屋后将从央行获得5％－7%（具体根据房屋能源效率）的利率优惠，而申请的客户可获得不低于3个百分点的房贷利率优惠。4年的政策期限结束后，匈牙利央行将评估政策效能，以决定是否继续实施该计划。

　　总体来看，通过此项政策，获得优惠的消费者有更高的可支配收入用于每月还款，有助于降低绿色住房抵押风险和不良率，有利于推动绿色住房健康发展，此外，亦可激活国内房地产市场，提高房产的保值能力。

　　早在2010年7月，斐济储备银行就开始执行引入进口替代和出口融资机制，旨在改善国际收支状况，促进本国大规模商业性农业和可再生能源企业发展，增强出口企业市场竞争力。通过该机制，斐济储备银行将向商业银行、斐济发展银行或金融信贷机构提供年利率为1%的优惠，后者再向清洁能源等行业提供最高年利率不超过5%、6个月至5年期限不等的优惠。可用于该融资机制的总额为3亿美元，每项业务的上限为100万美元，以先到先得方式发放。此外，该融资机制也适用于现有符合条件的企业再融资。

　　随着央行信贷资源和政策倾斜，以及一些外国投资者的积极参与，斐济电力行业（尤其是清洁能源）前期建设资金不足的制约因素逐渐缓解。结合斐济电力局统计数据，斐济政府“经济发展不以牺牲环境为代价”的绿色低碳发展布局颇具成效。截至2017年，斐济可再生能源发电量约为17.3万千瓦/年，占全国总装机容量约57.1%。斐济在《国家能源政策》报告中提出，将在2030年实现可再生能源发电量占总发电量的100%，进一步落实低碳发展政策方针。

　　综合来看，上述各国央行推动绿色金融发展的政策呈现以下特点。一是政策工具多以绿色信贷和绿色债券为主。二是政策目标主要以防范气候变化引起的金融系统风险为主。三是政策路径主要以提供绿色低息、资产购买计划向绿色低碳倾斜、抵押品范围向绿色资产放开等。与我国将AA级绿色债券及部分符合条件的绿色信贷资产纳入抵押品范围、支持绿色债券发行等政策的思路具有一致性。总体来看，人民银行未来应继续加大对主要发达国家在相关领域政策工具的研究力度，创新政策工具和政策传导机制，保证货币政策工具箱中有足够的工具可运用，提高人民银行对宏观经济指导的有效性和时效性。

　　当前，各国央行正以更强劲、更有利的政策工具，持续推动金融机构加大对绿色金融产品的创新和应用。从政策类型来看，既有指导层面的，也有操作层面的，对各国绿色金融的发展已产生深远影响。总体来看，央行在引导金融机构对绿色转型持续赋能、高质量赋能的作用越发显著。从我国来看，当前，绿色转型发展面临多层次、多种类的挑战，对绿色金融赋能支持的要求越来越高。人民银行应择机适时出台专用于碳减排的政策支持工具，对金融机构提供更具系统化整体化的指导，加快推动我国绿色金融高质量发展，助力绿色转型稳妥推进。

　　宏观审慎评估体系（MPA）旨在减轻威胁整个金融体系稳定的系统性风险。在防范金融系统气候风险方面，虽然，我国已将绿色信贷评价结果纳入MPA考核，但权重占比较少，考核方式为加分制而非减分制，引导作用有限。此外，人民银行尚未将其他绿色金融业绩纳入MPA考核。从长期来看，可将此项改革纳入到碳减排支持工具。从具体操作来看，可先将银行支持行业碳减排数据、银行自身运营碳减排数据等可量化指标逐步纳入MPA考核范围，根据考核评级结果制定相应政策工具。

　　此外，从风险来看，清洁能源等绿色低碳项目固有风险较高，应鼓励银行业机构加大对创新相应风险识别、计量、监控和缓释工具的支持，提升自身风险管理能力，支持银行业机构推行绿色信贷资产证券化等方式妥善分散风险。

　　通常来说，较低的存款准备金率会扩大银行业机构的潜在信贷规模，推动银行业机构提高资金使用效率，引导资金更好地投放到绿色低碳产业，有利于银行业机构直接支持实体经济低碳发展。我国碳减排支持工具，可考虑引入有利于绿色行业发展的差异化准备金率要求，放松对低碳活动的流动性要求，对碳减排相关余额占比符合要求的银行业机构适当降低准备金率。

　　再和再贴现是人民银行对国家经济运行实施宏观调控的重要手段，增加面向支持绿色低碳项目融资的商业银行再额度，对相关行业提供优惠的再贴现率，可对银行业机构信贷投向起到 “窗口指导”作用。对支持碳减排行业的银行业机构，如绿色、绿色债券发行规模或占比达到特定值，人民银行可调低其再率或再贴现率，降低银行业机构成本，有效增加资金来源，让银行业机构有更多的资金投向绿色低碳产业，通过弥补碳减排相关行业发展的资金缺口、调整产业与产品结构，推动经济低碳增长。

　　央行合格抵押品是保证人民银行资金安全和货币政策操作有效性的重要保障。随着气候变化对金融风险影响加大，在人民银行抵押品管理框架中，逐步消减基于碳强度资产的担保品，加大将符合条件的绿色债券、绿色纳入合格抵质押品范围政策执行力度，同时进一步放宽合格抵质押品范围，如提高绿色债券、绿色等抵押物折现率，可有效减轻气候变化的系统性风险。

　　从我国来看，如何加快绿色金融高质量高标准发展，是建立健全绿色低碳循环经济体系，推动经济社会全面绿色转型发展的关键一环。绿色转型发展涉及的行业、产业、领域众多，时间跨度大，对金融支持的力度、稳定性、可持续性、可靠性等方面要求较高，尤为需要人民银行加快制定系统化的碳减排工具箱体系，聚焦政策传导堵点焦点，精准发力、精准破局，持续提高政策的有效性、针对性和可操作性，加快将我国绿色金融发展导入更快更稳的跑道，推动其在我国绿色转型发展的过程中发挥更大的作用。

　　[7] Riksbank, 2021. Zero policy rate and extended asset purchases. [online] Riksbank.se.

　　为“推动人与自然的和谐发展，构建美丽新世界的文明画卷”，在社会各界的支持和帮助下，经海南省政府主管部门批准，海南省绿色金融研究院（以下简称“研究院”）于2018年6月正式成立。研究院成立以来，致力于“绿色发展，金融创新”的研究与探索，开展绿色金融、绿色发展、国际经济、资本市场等前沿领域的研究与实践应用工作，紧紧围绕服务实体经济，贯彻绿色发展理念，助推绿色产业升级，探索金融创新之路。